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CONTABILITÀ E BILANCIO DELLE ISTITUZIONI SCOLASTICHE: COSA CAMBIA CON L’APPLICAZIONE DEL NUOVO REGOLAMENTO (D.I. 129/2018)? del Dott. Prof. Adriano Cecconi

Premessa

Il nuovo regolamento di contabilità delle istituzioni scolastiche (decreto interministeriale n. 129/2018) si inserisce nel più ampio progetto statale ed europeo di armonizzazione delle normative contabili all’interno delle pubbliche amministrazioni, al fine di rendere comparabili i bilanci tra istituzioni simili per scopi e dimensioni e assicurarne una maggiore attendibilità e trasparenza.

Infatti, la spinta verso l’armonizzazione dei dati arriva ancora una volta dall’Europa, con la direttiva 2011/85/UE, nella quale si è chiesto agli Stati membri di adottare dei contenuti minimi comuni per i bilanci pubblici e si è sottolineato il bisogno di imporre norme e metodologie contabili condivise.

Guardano questi fatti attraverso una prospettiva più ampia, possiamo affermare che la riforma della contabilità pubblica sia parallela a quelle avvenuta qualche anno prima per la contabilità del settore privato, quando con il D.lgs 139/2015 si recepì la direttiva europea n. 2013/34/UE e furono trasformati in modo sostanziale gli schemi di bilancio e i criteri di valutazione utilizzati nelle imprese.

La contabilità delle istituzioni scolastiche, come per la maggioranza delle istituzioni pubbliche, si concentra maggiormente sul metodo finanziario. A questo si contrappone la contabilità economico-patrimoniale, utilizzata prevalentemente dalle aziende private.

La differenza tra le due impostazioni contabili consiste nella finalità principale dell’ente: quella delle istituzioni pubbliche sarà di fornire un servizio alla collettività, assicurando la buona gestione delle finanze affidate e garantendo un soddisfacente equilibrio finanziario, mentre l’azienda privata cercherà, invece, di concentrarsi sull’equilibrio economico[1].

Le scuole si trovano ad avere una tecnica contabile di tipo misto tra cassa e competenza; tanto è vero che la normativa (art. 4 D.I. 129/2018) dice di espletare la gestione finanziaria delle istituzioni scolastiche per competenza, ma di fornirne al contempo una rappresentazione anche secondo il criterio di cassa.

Negli istituti scolastici si iscrivono in contabilità e poi in bilancio gli impegni quando le somme sono dovute a seguito del perfezionamento delle relative obbligazioni giuridiche (art. 15 D.I. 128/2018). Analogamente per l’accertamento delle entrate, che spetta al Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi (in seguito DSGA), ci si baserà su idonea documentazione. Qualora le entrate previste non fossero riscosse entro l’esercizio finanziario di competenza, andranno iscritte tra i residui attivi del conto patrimoniale (art. 12 D.I. 128/2018)[2]. A tal proposito, si sottolinea che la presenza cronica di avanzi di amministrazione non riscossi da lungo tempo, non rappresenta affatto un dato positivo. Bisognerebbe, infatti, procedere alle dovute svalutazioni del credito ormai diventato difficilmente recuperabile.

Un’ulteriore eccezione al carattere finanziario della contabilità scolastica, si ha quando l’Istituto abbia costituito un’azienda agraria o speciale, nella cui contabilità dovrà operare secondo i criteri presenti nel Codice Civile.  Il risultato economico (l’utile o la perdita) della gestione dell’azienda agraria o dell’azienda speciale ottenuto con la contabilità economico-patrimoniale confluirà nel conto finanziario dell’istituzione scolastica, andando a creare una sorta di “contaminazione tra due metodi contabili”, ampiamente criticabile per l’eterogeneità dei dati che va ad includere.

La tenuta della contabilità

Il numero di scuole era già stato drasticamente ridotto nel corso degli anni novanta e il processo è continuato anche per i primi 19 anni scolastici del nuovo secolo, passando da 12600 scuole per l’a.s. 2000/01 a 8.636 per l’a.s. 2018/19[3]. Il conseguente aumento di dimensione delle Istituzioni scolastiche rimaste attive, ha portato ad un incremento della complessità gestionale e di rappresentazione contabile.

Per far fronte alla maggiore dimensione media degli Istituti scolastici e sfruttare appieno le potenzialità offerte dal progresso tecnologico, in un’ottica di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, il legislatore ha preferito scrivere un regolamento ex novo anziché rinnovare quello precedentemente in vigore (D.I. 44/2001).

Come in ogni organizzazione, la contabilità deve essere tenuta con regolarità, correttezza ed efficienza, al fine di costituire un utile strumento per il monitoraggio di entrate e spese. Se le scritture e i libri obbligatori non fossero tenuti in ossequio alle normative vigenti, il regolamento in commento (art. 3 D.I. 129/2018) dispone sulla responsabilità del Dirigente scolastico per il risultato della cattiva gestione.

Ovviamente anche la contabilità scolastica è ormai gestita con mezzi informatici e applicativi predisposti dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e la tenuta dei libri e dei registri contabili richiede competenze specifiche in materia amministrativa, che il Dirigente scolastico può non avere. È per questo che con il nuovo regolamento è stata data maggiore importanza e responsabilità al DSGA, il quale sovrintende con autonomia operativa alla gestione amministrativa e contabile dell’Istituzione scolastica, nell’ambito delle direttive di massima impartite dal Dirigente scolastico. Al contrario di quanto avviene nelle aziende private, dove il Direttore Amministrativo si trova normalmente in un rapporto di subordinazione gerarchica nei confronti del Direttore Generale, qui la relazione che intercorre tra Dirigente Scolastico e DSGA è più che altro un rapporto di coordinamento vicendevole e di collaborazione senza subordinazione. Tale nostra affermazione è avvalorata dall’art. 23 del regolamento 129/2018, laddove in merito alla “Redazione del conto consuntivo” si dice che esso è predisposto dal DSGA entro il 15 marzo dell’esercizio successivo e che viene poi sottoposto dal Dirigente scolastico al parere dei revisori dei conti.

Il piano dei conti e la “semplificazione”

Non c’è norma ormai in Italia che non parli di semplificazione nella burocrazia; qualcosa in questo regolamento è stato fatto (es. digitalizzazione dei processi e dei documenti amministrativi, innalzamento del valore per l’iscrizione in inventario dei beni, aumento della soglia di affidamento diretto di lavori, semplificazione nelle procedure di acquisto), tuttavia non si poteva arrivare ad accontentare l’istanza presentata da alcuni sindacati di abolire l’utilizzo del piano dei conti. In primo luogo, perché se le scuole non avessero adottato alcun piano contabile, non avrebbero potuto tenere traccia dei fatti di esterna gestione[4] secondo un metodo contabile rigoroso. In seconda battuta, se ciascuna istituzione scolastica avesse adottato un proprio piano dei conti, si sarebbe finiti per perdere l’uniformità dei dati verso la quale mira la direttiva europea citata nell’introduzione.

Nonostante tutto, la critica che chi scrive si sente di avanzare è l’eccessiva analiticità del piano, che potrebbe finire per comportare confusione anziché ordine. Per esempio, una certa spesa per un intervento di manutenzione software dovrà essere inclusa nel conto con codice 03.01.006 “Consulenza informatica” oppure tra 03.02.005 “Assistenza tecnico-informatica”?

Come si può notare dal piano dei conti delle sole spese riportato qui di seguito, i 3 livelli di dettaglio sono normalmente presenti in un’impresa privata di grandi dimensioni, dove la necessità di una dovizia di particolari così elevata è dovuta a due fattori:

1) la numerosità delle casistiche che ci si può trovare ad affrontare, molto più elevata rispetto a quanto normalmente accade in una scuola

2) la necessità di avere dati sui quali poter costruire un avanzato sistema di controllo di gestione. Solo per quest’ultima finalità, al fine di ottimizzare l’utilizzo delle risorse pubbliche da parte degli istituti scolastici, avrebbe senso creare un piano così articolato.

Tuttavia, entra in gioco un altro fattore che fa decadere l’utilità di un piano dei conti come quello imposto: manca la cultura manageriale ai vertici delle scuole pubbliche in generale. Non vi è nulla di più sbagliato, poiché se è vero che l’amministrazione pubblica non deve mirare a generare un profitto, ella deve comunque tendere verso la riduzione di qualsiasi spreco del denaro pubblico.

Tabella 1 – piano dei conti delle spese delle Istituzioni scolastiche

Livello 1 (Tipo)		Livello 2 (Conto)		Livello 3 (Sottoconto)
01	Spese di personale	01	Compensi accessori non a carico FIS docenti	001	Compensi netti
				002	Ritenute previdenziali e assistenziali a carico del dipendente
				003	Ritenute erariali a carico del dipendente
				004	Altre ritenute a carico del dipendente n.a.c.
				005	Contributi erariali a carico dell'amministrazione
				006	Contributi previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione
				007	Altri contributi a carico dell'amministrazione n.a.c.
				099	Arrotondamenti
		02	Compensi accessori non a carico FIS ATA	001	Compensi netti
				002	Ritenute previdenziali e assistenziali a carico del dipendente
				003	Ritenute erariali a carico del dipendente
				004	Altre ritenute a carico del dipendente n.a.c.
				005	Contributi erariali a carico dell'amministrazione
				006	Contributi previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione
				007	Altri contributi a carico dell'amministrazione n.a.c.
				099	Arrotondamenti
		03	Altri compensi per personale a tempo indeterminato	001	Compensi per animatore digitale
				002	Compensi per referente alla valutazione
				003	Compensi per figura aggiuntiva
				004	Compensi per facilitatore
				005	Compensi per progettista
				006	Compensi per collaudatore
				007	Compensi per tutor interni
				008	Compensi per altri Incarichi conferiti a personale
				009	Indennità di missione
				010	Gettoni di presenza
				011	Borse di studio e sussidi
				012	Buoni pasto
				013	Contributi centri di attività sociali, sportive e culturali
				014	Contributi per prestazioni sanitarie
				015	Contributi aggiuntivi
				016	Ritenute previdenziali e assistenziali a carico del dipendente
				017	Ritenute erariali a carico del dipendente
				018	Altre ritenute a carico del dipendente n.a.c.
				019	Contributi erariali a carico dell'amministrazione
				020	Contributi previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione
				021	Altri contributi a carico dell'amministrazione n.a.c.
				099	Arrotondamenti
		04	Altri compensi per personale a tempo determinato	001	Compensi per animatore digitale
				002	Compensi per referente alla valutazione
				003	Compensi per figura aggiuntiva
				004	Compensi per facilitatore
				005	Compensi per progettista
				006	Compensi per collaudatore
				007	Compensi per tutor interni
				008	Compensi per altri Incarichi conferiti a personale
				009	Indennità di missione
				010	Gettoni di presenza
				011	Borse di studio e sussidi
				012	Buoni pasto
				013	Contributi centri di attività sociali, sportive e culturali
				014	Contributi per prestazioni sanitarie
				015	Contributi aggiuntivi
				016	Ritenute previdenziali e assistenziali a carico del dipendente
				017	Ritenute erariali a carico del dipendente
				018	Altre ritenute a carico del dipendente n.a.c.
				019	Contributi erariali a carico dell'amministrazione
				020	Contributi previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione
				021	Altri contributi a carico dell'amministrazione n.a.c.
				099	Arrotondamenti
02	Acquisto di beni di consumo	01	Carta, cancelleria e stampati	001	Carta
				002	Cancelleria
				003	Stampati
		02	Giornali, riviste e pubblicazioni	001	Giornali e riviste
				002	Pubblicazioni
		03	Materiali e accessori	001	Generi alimentari
				002	Vestiario
				003	Equipaggiamento
				004	Carburanti, combustibili e lubrificanti
				005	Accessori per uffici e alloggi
				006	Accessori per attività sportive e ricreative
				007	Strumenti tecnico-specialistici non sanitari
				008	Altri materiali tecnico-specialistici non sanitari
				009	Materiale informatico
				010	Medicinali e altri beni di consumo sanitario
				011	Altri materiali e accessori n.a.c.
03	Acquisto di servizi ed utilizzo di beni di terzi	01	Consulenze	001	Consulenza direzionale e organizzativa - esperto
				002	Consulenza direzionale e organizzativa - società
				003	Consulenza tecnico-scientifica
				004	Consulenza giuridico-amministrativa - esperto
				005	Consulenza giuridico-amministrativa - società
				006	Consulenza informatica
				007	Altre consulenze n.a.c. - esperto
				008	Altre consulenze n.a.c. - società
		02	Prestazioni professionali e specialistiche	001	Interpretariato e traduzioni
				002	Esperti per commissioni, comitati e consigli
				003	Assistenza medico-sanitaria
				004	Assistenza psicologica, sociale e religiosa
				005	Assistenza tecnico-informatica
				006	Perizie
				007	Servizi investigativi e intercettazioni
				008	Prestazioni professionali svolte da modelli viventi
				009	Altre prestazioni professionali e specialistiche n.a.c.
		03	Servizi per trasferte	001	Servizi per trasferte in Italia
				002	Servizi per trasferte all'estero
		04	Promozione	001	Pubblicità
				002	Rappresentanza
				003	Organizzazione manifestazioni e convegni
				004	Altre spese di promozione n.a.c.
		05	Formazione e aggiornamento	001	Formazione professionale generica
				002	Formazione professionale specialistica
				003	Altre spese di formazione e aggiornamento n.a.c.
		06	Manutenzione ordinaria e riparazioni	001	Manutenzione ordinaria e riparazioni di beni immobili
				002	Manutenzione ordinaria e riparazioni di beni mobili, arredi e accessori
				003	Manutenzione ordinaria e riparazioni di impianti e macchinari
				004	Manutenzione ordinaria e riparazioni di officine e laboratori
				005	Manutenzione ordinaria e riparazioni di mezzi di trasporto
				006	Manutenzione ordinaria e riparazioni di hardware
				007	Manutenzione ordinaria e riparazioni di software
				008	Manutenzione ordinaria e riparazioni di altri beni materiali n.a.c.
		07	Utilizzo di beni di terzi	001	Noleggio e leasing di impianti e macchinari
				002	Noleggio e leasing di mezzi di trasporto
				003	Noleggio di attrezzature scientifiche e sanitarie
				004	Noleggio e leasing di hardware
				005	Locazione di beni immobili
				006	Licenze d'uso per software
				007	Altre spese sostenute per utilizzo di beni di terzi n.a.c.
		08	Utenze e canoni	001	Telefonia fissa
				002	Telefonia mobile
				003	Accesso a banche dati e a pubblicazioni online
				004	Reti di trasmissione
				005	Energia elettrica
				006	Acqua
				007	Gas
				008	Utenze e canoni per altri servizi n.a.c.
		09	Servizi di ristorazione	001	Mensa scolastica
				002	Per terzi
				003	Altri servizi di ristorazione n.a.c.
		10	Servizi ausiliari	001	Sorveglianza e custodia
				002	Servizi di pulizia e lavanderia
				003	Stampa e rilegatura
				004	Trasporti, traslochi e facchinaggio
				005	Servizi ausiliari a beneficio del personale
				006	Terziarizzazione dei servizi
				007	Rimozione e smaltimento di rifiuti ordinari e speciali
				008	Altri servizi ausiliari n.a.c.
		11	Assicurazioni	001	Assicurazioni su beni immobili
				002	Assicurazioni su beni mobili
				003	Assicurazioni per alunni
				004	Assicurazioni per personale scolastico
				005	Altre assicurazioni n.a.c.
		12	Visite, viaggi e programmi di studio all'estero	001	Spese per visite, viaggi e programmi di studio all'estero
		13	Servizio di cassa	001	Somme da corrispondere all'Istituto tesoriere
		14	Altre spese per acquisto di servizi ed utilizzo di beni di terzi	001	Altre spese per acquisto di servizi ed utilizzo di beni di terzi
04	Acquisto di beni d'investimento	01	Beni immateriali	001	Software
				002	Brevetti
				003	Opere dell'Ingegno e Diritti d'autore
				004	Altri beni immateriali n.a.c.
		02	Beni immobili	001	Terreni agricoli
				002	Terreni edificabili
				003	Altri terreni n.a.c.
				004	Infrastrutture idrauliche
				005	Opere per la sistemazione del suolo
				006	Fabbricati ad uso scolastico
				007	Fabbricati rurali
				008	Beni immobili di valore culturale, storico, archeologico ed artistico
				009	Impianti sportivi
				010	Altri beni immobili n.a.c.
		03	Beni mobili	001	Mezzi di trasporto stradali leggeri
				002	Mezzi di trasporto stradali pesanti
				003	Automezzi ad uso specifico
				004	Mezzi di trasporto aerei
				005	Mezzi di trasporto marittimi
				006	Macchinari per ufficio
				007	Mobili e arredi per ufficio
				008	Mobili e arredi per alloggi e pertinenze
				009	Mobili e arredi per locali ad uso specifico
				010	Macchinari
				011	Impianti
				012	Attrezzature scientifiche
				013	Server
				014	Periferiche
				015	Apparati di telecomunicazione
				016	Tablet e dispositivi di telefonia fissa e mobile
				017	Hardware n.a.c.
				018	Beni mobili di valore culturale, storico, archeologico ed artistico
				019	Materiale bibliografico
				020	Strumenti musicali
				021	Animali
				022	Altri beni mobili n.a.c.
		04	Manutenzione straordinaria	001	Manutenzione straordinaria infrastrutture idrauliche
				002	Manutenzione straordinaria opere per la sistemazione del suolo
				003	Manutenzione straordinaria fabbricati ad uso scolastico
				004	Manutenzione straordinaria fabbricati rurali
				005	Manutenzione straordinaria beni immobili di valore culturale, storico, archeologico, ed artistico
				006	Manutenzione straordinaria impianti sportivi
				007	Manutenzione straordinaria mezzi di trasporto stradali pesanti
				008	Manutenzione straordinaria automezzi ad uso specifico
				009	Manutenzione straordinaria mezzi di trasporto aerei
				010	Manutenzione straordinaria mezzi di trasporto marittimi
				011	Manutenzione straordinaria mobili ed arredi per ufficio
				012	Manutenzione straordinaria mobili e arredi per alloggi e pertinenze
				013	Manutenzione straordinaria mobili e arredi per laboratori
				014	Manutenzione straordinaria macchinari
				015	Manutenzione straordinaria impianti
				016	Manutenzione straordinaria attrezzature scientifiche
				017	Manutenzione straordinaria server
				018	Manutenzione straordinaria periferiche
				019	Manutenzione straordinaria apparati di telecomunicazione
				020	Manutenzione straordinaria tablet e dispositivi di telefonia fissa e mobile
				021	Manutenzione straordinaria Hardware n.a.c.
				022	Manutenzione straordinaria software
				023	Manutenzione straordinaria oggetti di valore
				024	Manutenzione straordinaria materiale bibliografico
				025	Manutenzione straordinaria strumenti musicali
				026	Altre manutenzioni straordinarie n.a.c.
		05	Immobilizzazioni finanziarie	001	Titoli dello stato
				002	Altre immobilizzazioni finanziarie n.a.c.
05	Altre spese	01	Amministrative	001	Spese postali
				002	Carte valori, bollati e registrazione contratti
				003	Onorificenze e riconoscimenti istituzionali
				004	Pubblicazioni bandi di gara
				005	Iscrizione a ordini professionali
				006	Altre spese amministrative n.a.c.
		02	Revisori dei conti	001	Indennità ai Revisori
				002	Compensi ai Revisori
				003	Rimborsi spese per i Revisori
				004	Contributi erariali a carico dell'amministrazione
				005	Altri Contributi a carico dell'amministrazione n.a.c.
		03	Partecipazione ad organizzazioni	001	Partecipazione ad organismi nazionali
				002	Partecipazione ad organismi internazionali
				003	Partecipazione a reti di scuole e consorzi
				004	Partecipazione a gare e concorsi
				005	Altre spese di partecipazione ad organizzazioni n.a.c.
		04	Borse di studio	001	Borse di studio e sussidi agli studenti
				002	Contributi agli studenti
06	Imposte e tasse	01	Imposte	001	Imposte sul reddito
				002	Imposte sul patrimonio
				003	Imposte di registro
				004	I.V.A.
				005	Altre imposte n.a.c.
		02	Tasse	001	Tassa di rimozione rifiuti solidi urbani
				002	Tassa per passi carrabili
				003	Tassa di possesso per mezzi di trasporto
				004	Altre tasse n.a.c.
07	Oneri straordinari e da contenzioso	01	Oneri straordinari	001	Interessi passivi per ritardati pagamenti
				002	Sanzioni amministrative
				003	Altri oneri straordinari n.a.c.
		02	Oneri da contenzioso	001	Oneri da contenzioso verso personale dipendente
				002	Oneri da contenzioso verso fornitori
				003	Oneri da contenzioso verso cittadini
08	Oneri finanziari	01	Oneri su finanziamenti specifici	001	Rimborso di mutui
				002	Rimborso di anticipazioni
				003	Altri oneri finanziari n.a.c.
09	Rimborsi e poste correttive	01	Restituzione versamenti non dovuti	001	Restituzione versamenti non dovuti all'Unione Europea
				002	Restituzione versamenti non dovuti ad Amministrazioni Centrali
				003	Restituzione versamenti non dovuti ad Amministrazioni Locali
				004	Restituzione versamenti non dovuti a Famiglie
		02	Restituzione somme non utilizzate	001	Restituzione somme non utilizzate all'Unione Europea
				002	Restituzione somme non utilizzate ad Amministrazioni Centrali
				003	Restituzione somme non utilizzate ad Amministrazioni Locali
				004	Restituzione somme non utilizzate a Famiglie
98	Fondo di riserva	01	Fondo di riserva	001	Fondo ordinario
99	Partite di giro	01	Partite di giro	001	Anticipo al Direttore S.G.A.
				002	Altre partite di giro
100	Disavanzo di amministrazione presunto	01	Disavanzo di amministrazione presunto	001	Disavanzo di amministrazione presunto
101	Disponibilità finanziaria da programmare	01	Disponibilità da programmare	001	Disponibilità da programmare

I libri contabili obbligatori

L’art. 40 del D.I. 128/2018 precisa i libri contabili obbligatori per gli Istituti scolastici. Essi sono:

a) il programma annuale;

b) il giornale di cassa;

c) i registri dei partitari delle entrate e delle spese;

d) gli inventari;

e) il registro delle minute spese;

f) il conto consuntivo;

g) il registro del conto corrente postale.

Il programma annuale

Si tratta di una sorta di budget annuale che copre il periodo dal 1° gennaio al 31 dicembre e assicura l’equilibrio finanziario della scuola a cui si riferisce. Infatti, è vietato gestire fondi al di fuori di quanto previsto dal programma annuale, con alcune eccezioni:

- le aziende agrarie e speciali costituite dalla scuola con finalità didattiche (art. 25)

- le attività c/terzi (art. 26)

- l’attività convittuale (art. 27)

Infatti, per tutte le seguenti casistiche, entrate e spese sono riepilogate in apposite schede finanziarie separate.

Qualora capitasse che le risorse schierate non fossero in grado di coprire tutte le spese, sussiste solitamente un fondo di riserva (art. 8 D.I. 129/2018), i quale non può eccedere il 10% della dotazione finanziaria ordinaria.

L’autorizzazione al prelevamento dal fondo di riserva spetta al Dirigente scolastico attraverso un proprio provvedimento (da comunicare nella prima seduta utile del consiglio di istituto) che rettifica il programma annuale.

Il fondo di riserva può essere paragonato ad una specie di fondo di “emergenza”, il cui eventuale utilizzo dovrebbe far riflettere DSGA e Dirigente Scolastico sulla bontà delle loro stime in sede di programmazione annuale.

Al contrario di quanto avviene nelle aziende, dove il budget è sottoposto a verifiche per lo meno trimestrali, al fine di rilevare eventuali scostamenti, il legislatore ha ritenuto necessario rendere obbligatoria una sola verifica del programma annuale durante l’intero esercizio finanziario. Probabilmente si tratta di una presa di coscienza della politica circa lo scarso utilizzo strategico nelle scuole di strumenti di programmazione e controllo, i quali avrebbero moltissime potenzialità per migliorare la gestione della scuola se solo venissero utilizzati correttamente anziché essere redatti esclusivamente per rispettare la normativa vigente.

Il giornale di cassa

Il giornale di cassa è un registro cronologico che tiene memoria di tutti i movimenti di cassa intervenuti all’interno dell’esercizio finanziario. Vengono evidenziati separatamente i flussi di cassa in entrata (reversali di incasso) dai flussi in uscita (mandati di pagamento).

I registri dei partitari delle entrate e delle spese

Si tratta di due registri separati: uno destinato ad accogliere cronologicamente la registrazione delle entrate e l’altro le spese. Ovviamente tutte le entrate e le spese dovranno essere predisposte in osservanza a quanto stabilito nel programma annuale. Tuttavia, l’esposizione dei dati nei registri sarà diversa da quanto avviene nel programma annuale: nei registri le operazioni verranno annotate per competenza finanziaria, mentre nel programma annuale saranno raggruppate per progetto/attività

Figura 1 Esempio partitario entrate. Fonte: G. Zito, Il Bilancio delle istituzioni scolastiche, 2018

Il libro degli inventari

Si tratta in fin dei conti dello stesso libro utilizzato dalle aziende private per l’inventario di fine esercizio. Il vantaggio delle istituzioni scolastiche è che esse possono non inventariare i beni il cui valore sia inferiore a euro duecento (art. 24 D.I. 129/2018) al netto di iva, purché tali oggetti non facciano parta di un’universalità di beni mobili di valore superiore a detta soglia.

Il registro delle minute spese

È un registro che serve all’istituzione scolastica per poter pagare in contanti le spese di modesto valore. La partita contabile si gestisce in tal modo:

- nella contabilità principale della scuola si accende un credito nei confronti del DSGA in sede di apertura del registro

- il DSGA “utilizzerà” man mano tale fondo (sia finanziariamente che contabilmente) e prima che si esaurisca dovrà chiedere la reintegrazione

- al termine dell’esercizio, se vi è un residuo, bisognerà chiudere tramite giroconto il fondo tramite una reversale di incasso nella contabilità scolastica.

Il conto consuntivo

Si tratta del bilancio d’esercizio delle istituzioni scolastiche. Esso è composto da soli due prospetti: il conto finanziario e il conto patrimonio. Non si comprende neppure in tal caso il motivo per il quale non sia stata prevista una nota integrativa / nota esplicativa per spiegare il risultato ottenuto nelle voci di più difficile comprensione o in quelle caratterizzate da un contenuto più eterogeneo.

I nuovi schemi di bilancio consuntivo predisposti dal MIUR sono i seguenti:

1. Modello I: in tale schema si fornisce un resoconto sulla gestione economico-finanziaria dell’istituzione scolastica. È interessante notare come sia stata predisposta proprio una colonna dedicata alle variazioni, volta a indicare l’ampiezza dello scostamento rispetto al programma stilato a inizio anno e poi eventualmente modificato in un secondo momento.

Sarebbe stato ancora più significativo avere un dato (anche se comunque facilmente ricavabile tramite dei calcoli) sullo scostamento percentuale dalla spesa programmata. Infatti, se gli istituti scolastici sono destinati a raggiungere una sempre maggiore dimensione, una cifra di scostamento che potrebbe sembrare importante a primo sguardo, potrebbe non rivelarsi tale in termini di incidenza sull’importo complessivo al quale si riferisce.

La novità apportata dal D.I. 129/2019 è l’introduzione nel Modello I dei costi del personale e dei relativi elementi accessori. L’informativa di bilancio che ne scaturisce è sicuramente più completa, considerata l’elevata incidenza che il costo del personale ha nel bilancio di una scuola[5].

Tabella 2 – modello I – Rendiconto della gestione economica

Livello 1	Livello 2		COMPETENZA						RESIDUI
			Programmazione (Importi in euro)	Variazioni (Importi in euro)	Programmazione definitiva (Importi in euro)	Somme accertate (Importi in euro)	Somme riscosse (Importi in euro)	Somme rimaste da riscuotere (Importi in euro)	Iniziali (Importi in euro)	Riscossi (Importi in euro)	Rimasti da riscuotere (Importi in euro)	Residui al 30/06 (Importi in euro)
			a	b	c = a+b	d	e	f = d-e	g	h	i = g-h	l = f+i
01		Avanzo di amministrazione presunto
	01	Non vincolato
	02	Vincolato
02		Finanziamenti dall'Unione Europea
	01	Fondi sociali europei (FSE)
	02	Fondi europei di sviluppo regionale (FESR)
	03	Altri finanziamenti dall'Unione Europea
03		Finanziamenti dallo Stato
	01	Dotazione ordinaria
	02	Dotazione perequativa
	03	Finanziamenti per l'ampliamento dell'offerta formativa (ex. L. 440/97)
	04	Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC)
	05	Altri finanziamenti non vincolati dallo Stato
	06	Altri finanziamenti vincolati dallo Stato
04		Finanziamenti dalla Regione
	01	Dotazione ordinaria
	02	Dotazione perequativa
	03	Altri finanziamenti non vincolati
	04	Altri finanziamenti vincolati
05		Finanziamenti da Enti locali o da altre Istituzioni pubbliche
	01	Provincia non vincolati
	02	Provincia vincolati
	03	Comune non vincolati
	04	Comune vincolati
	05	Altre Istituzioni non vincolati
	06	Altre Istituzioni vincolati
06		Contributi da privati
	01	Contributi volontari da famiglie
	02	Contributi per iscrizione alunni
	03	Contributi per mensa scolastica
	04	Contributi per visite, viaggi e programmi di studio all'estero
	05	Contributi per copertura assicurativa degli alunni
	06	Contributi per copertura assicurativa personale
	07	Altri contributi da famiglie non vincolati
	08	Contributi da imprese non vincolati
	09	Contributi da Istituzioni sociali private non vincolati
	10	Altri contributi da famiglie vincolati
	11	Contributi da imprese vincolati
	12	Contributi da Istituzioni sociali private vincolati
07		Proventi da gestioni economiche
	01	Azienda Agraria - Proventi dalla vendita di beni di consumo
	02	Azienda Agraria - Proventi dalla vendita di servizi
	03	Azienda Speciale - Proventi dalla vendita di beni di consumo
	04	Azienda Speciale - Proventi dalla vendita di servizi
	05	Attività per conto terzi - Proventi dalla vendita di beni di consumo
	06	Attività per conto terzi - Proventi dalla vendita di servizi
	07	Attività convittuale
08		Rimborsi e restituzione somme
	01	Rimborsi, recuperi e restituzioni di somme non dovute o incassate in eccesso da Amministrazioni Centrali
	02	Rimborsi, recuperi e restituzioni di somme non dovute o incassate in eccesso da Amministrazioni Locali
	03	Rimborsi, recuperi e restituzioni di somme non dovute o incassate in eccesso da Enti Previdenziali
	04	Rimborsi, recuperi e restituzioni di somme non dovute o incassate in eccesso da Famiglie
	05	Rimborsi, recuperi e restituzioni di somme non dovute o incassate in eccesso da Imprese
	06	Rimborsi, recuperi e restituzioni di somme non dovute o incassate in eccesso da ISP
09		Alienazione di beni materiali
	01	Alienazione di Mezzi di trasporto stradali
	02	Alienazione di Mezzi di trasporto aerei
	03	Alienazione di Mezzi di trasporto per vie d'acqua
	04	Alienazione di mobili e arredi per ufficio
	05	Alienazione di mobili e arredi per alloggi e pertinenze
	06	Alienazione di mobili e arredi per laboratori
	07	Alienazione di mobili e arredi n.a.c.
	08	Alienazione di Macchinari
	09	Alienazione di impianti
	10	Alienazione di attrezzature scientifiche
	11	Alienazione di macchine per ufficio
	12	Alienazione di server
	13	Alienazione di postazioni di lavoro
	14	Alienazione di periferiche
	15	Alienazione di apparati di telecomunicazione
	16	Alienazione di Tablet e dispositivi di telefonia fissa e mobile
	17	Alienazione di hardware n.a.c.
	18	Alienazione di Oggetti di valore
	19	Alienazione di diritti reali
	20	Alienazione di Materiale bibliografico
	21	Alienazione di Strumenti musicali
	22	Alienazioni di beni materiali n.a.c.
10		Alienazione di beni immateriali
	01	Alienazione di software
	02	Alienazione di Brevetti
	03	Alienazione di Opere dell'ingegno e Diritti d'autore
	04	Alienazione di altri beni immateriali n.a.c.
11		Sponsor e utilizzo locali
	01	Proventi derivanti dalle sponsorizzazioni
	02	Diritti reali di godimento
	03	Canone occupazione spazi e aree pubbliche
	04	Proventi da concessioni su beni
12		Altre entrate
	01	Interessi
	02	Interessi attivi da Banca d'Italia
	03	Altre entrate n.a.c.
13		Mutui
	01	Mutui
	02	Anticipazioni da Istituto cassiere
		Totale entrate
99		Partite di giro

Livello 1

Livello 2

SPESE

COMPETENZA

RESIDUI

Programmazione (Importi in euro)

Variazioni (Importi in euro)

Programmazione definitiva (Importi in euro)

Somme impegnate (Importi in euro)

Somme Pagate (Importi in euro)

Somme rimaste da pagare (Importi in euro)

Residua disponibilità finanziaria (Importi in euro)

Iniziali (Importi in euro)

Pagati (Importi in euro)

Rimasti da pagare (Importi in euro)

Residui al 30/06 (Importi in euro)

a

b

c = a+b

d

e

f = d-e

g = c-d

h

i

j = h-i

k = f+j

01

Spese di personale

01

Compensi accessori non a carico FIS docenti

02

Compensi accessori non a carico FIS ATA

03

Altri compensi per personale a tempo indeterminato

04

Altri compensi per personale a tempo determinato

02

Acquisto di beni di consumo

01

Carta cancelleria e stampati

02

Giornali, riviste e pubblicazioni

03

Materiali e accessori

03

Acquisto di servizi ed utilizzo di beni di terzi

01

Consulenze

02

Prestazioni professionali e specialistiche

03

Servizi per trasferte

04

Promozione

05

Formazione e aggiornamento

06

Manutenzione ordinaria e riparazioni

07

Utilizzo di beni di terzi

08

Utenze e canoni

09

Servizi di ristorazione

10

Servizi ausiliari

11

Assicurazioni

12

Visite, viaggi e programmi di studio all'estero

13

Servizio di cassa

14

Altre spese per acquisti di servizi ed utilizzo di beni di terzi

04

Acquisto di beni d'investimento

01

Beni immateriali

02

Beni immobili

03

Beni mobili

04

Manutenzione straordinaria

05

Immobilizzazioni finanziarie

05

Atre spese

01

Amministrative

02

Revisori dei conti

03

Partecipazione ad organizzazioni

04

Borse di studio

06

Imposte e tasse

01

Imposte

02

Tasse

07

Oneri straordinari e da contenzioso

01

Oneri straordinari

02

Oneri da contenzioso

08

Oneri finanziari

01

Oneri su finanziamenti specifici

09

Rimborsi e poste correttive

01

Restituzione versamenti non dovuti

02

Restituzione somme non utilizzate

100

Disavanzo di amministrazione presunto

01

Disavanzo di amministrazione presunto

Totale spese

99

Partite di giro

2. Modello K. Lo schema del prospetto patrimoniale è molto simile allo Stato Patrimoniale previsto dall’art. 2424 C.C. per le aziende private. Cambia solo qualche voce, come per esempio le partecipazioni (che non si dividono tra partecipazioni in imprese controllate, collegate e controllanti). Il patrimonio netto, qui denominato “consistenza patrimoniale”, non è suddiviso logicamente nelle sue parti ideali di: capitale sociale, riserve e utili/perdite portate a nuovo. Il perché è presto detto: le scuole non possono né accantonare capitali a “riserva” o in “sospensione d’imposta”, né essere acquisite da privati attraverso la vendita sul mercato le loro “quote” di patrimonio.

Tabella 3 – modello K – Conto patrimonio

CONTO CONSUNTIVO: CONTO DEL PATRIMONIO - PROSPETTO DELL’ATTIVO - MODELLO K
Esercizio finanziario […]
CODICI	VOCI	Situazione al 1/1 (Importi in euro)	Variazioni (Importi in euro)	Situazione al 31/12 (Importi in euro)
A	IMMOBILIZZAZIONI
A - 1	Immateriali
A - 1 - 1	- Diritti di brevetto industriale e diritti di utilizzazione delle opere dell'ingegno
A - 1 - 2	- Concessioni, licenze, marchi e diritti simili
A - 1 - 3	- Altre
	Totale
A - 2	Materiali
A - 2 - 1	- Terreni e fabbricati
A - 2 - 2	- Impianti e macchinari
A - 2 - 3	- Attrezzature
A - 2 - 4	- Mezzi di trasporto
A - 2 - 5	- Immobilizzazioni in corso ed Acconti
A - 2 - 6	- Altri beni
	Totale
A - 3	Finanziarie
A - 3 - 1	- Partecipazioni in :
A - 3 - 1 - a	- consorzi
A - 3 - 1 - b	- reti di scuole
A - 3 - 1 - c	- altre partecipazioni
A - 3 - 2	- Crediti:
A - 3 - 2 - a	- verso lo Stato
A - 3 - 2 - b	- verso altri
	Totale
	Totale immobilizzazioni
B	DISPONIBILITA'
B - 1	Rimanenze
B - 1 - 1	- Materie prime, sussidiarie e di consumo
B - 1 - 2	- Prodotti in corso di lavorazione e semilavorati
B - 1 - 3	- Prodotti finiti e merci
	Totale
B - 2	Crediti (Residui attivi)
B - 2 - 1	- Verso lo Stato
B - 2 - 2	- Verso altri
	Totale
B - 3	Attività finanziarie che non costituiscono immobilizzazioni
B - 3 - 1	- Titoli di Stato
B - 3 - 2	- Altri titoli
	Totale
B - 4	Disponibilità liquide
B - 4 - 1	- Depositi bancari e postali
	Totale
	Totale disponibilità
C	DEFICIT PATRIMONIALE
	TOTALE ATTIVO
	CONTO CONSUNTIVO: CONTO DEL PATRIMONIO - PROSPETTO DEL PASSIVO - MODELLO K
CODICI	VOCI	Situazione al 1/1	Variazioni	Situazione al 31/12
		(Importi in euro)	(Importi in euro)	(Importi in euro)
A	DEBITI
A - 1	A lungo termine
A - 1 - 1	- Debiti verso banche
	Totale
A - 2	Residui passivi
A - 2 - 1	- Verso lo Stato
A - 2 - 2	- Verso altri
	Totale
	Totale debiti
B	CONSISTENZA PATRIMONIALE
	TOTALE PASSIVO

Il processo di approvazione del conto consuntivo

Anche qui, in via del tutto simile a quanto avviene in un’azienda, il bilancio deve essere redatto ed approvato entro precise scadenze.

Dopo la chiusura dell’esercizio non si possono più rilevare accadimenti successivi ancorché di competenza dell’esercizio chiuso.

La redazione del conto consuntivo spetta in esclusiva al DSGA e deve avvenire entro il 15 marzo dell’esercizio successivo (art. 23 D.I. 129/2018) a quello al quale il bilancio fa riferimento. Il bilancio della scuola è corredato da una relazione sulla gestione (molto simile a quella di cui all’art. 2428 C.C.), dove si darà evidenza dei risultati ottenuti in rapporto agli obiettivi programmati. In tale relazione saranno date, inoltre, informazioni circa le finalità e le spese alle quali sono stati destinati i fondi incassati attraverso il versamento, da parte delle famiglie, del contributo volontario.

Sempre entro il 15 marzo il bilancio deve essere sottoposto alla verifica dei revisori legali dei conti, i quali hanno 30 giorni per poter esprimere il loro parere attraverso una relazione scritta.

Infine, il bilancio è sottoposto dal Dirigente scolastico all’approvazione del Consiglio di Istituto (il quale può essere paragonato in tale circostanza all’assemblea dei soci di una società per azioni) che deve avvenire entro il 15 aprile dell’anno successivo al quale il bilancio si riferisce. Se la data di scadenza per l’approvazione non fosse rispettata, il Dirigente scolastico ne deve dare subito comunicazione ai revisori e all’Ufficio Scolastico Regionale, il quale provvederà entro 10 giorni a nominare il commissario ad acta, il quale nei 15 giorni successivi alla nomina dovrà approvare il conto consuntivo.

Anche il bilancio delle scuole viene reso pubblico. La pubblicità dello stesso avviene attraverso il suo inserimento nel portale unico dei dati della scuola e nella sezione “amministrazione trasparente” del sito web dell’istituzione scolastica medesima.

Conclusioni

Nonostante le critiche mosse, la riforma contabile del comparto scolastico ha permesso di fare un grande passo in avanti verso l’”aziendalizzazione” delle scuole. Quello su cui si dovrà lavorare, oltre ad un perfezionamento del testo legislativo, sarà la cultura dei lavoratori della scuola e in particolare degli specialisti dell’area amministrativo-contabile, per far in modo che gli strumenti inventati dalle scienze economico-aziendali vengano utilizzati correttamente per misurare, valutare, conoscere e migliorare le performance delle Istituzioni Scolastiche.

Sicuramente, trattandosi di un’azienda che crea un servizio per la collettività, non ci si dovrà soffermare molto su indici economico-finanziari, quanto su opportuni KPI (Key Performance Indicators) in grado di determinare, per esempio il successo di un Istituto Scolastico nella formazione (es. riduzione del tasso di abbandono scolastico) o nell’inclusione sociale (es. soggetti con bisogni educativi speciali che riescono a raggiungere il livello di competenze richiesto per affrontare la società di oggi) o, ancora, nello stato di benessere dei soggetti che vi lavorano e vi studiano (es. ambiente accogliente e stimolante sia per gli studenti che per i docenti).

Inoltre, si dovrà definire chiaramente se sarà il caso di utilizzare una contabilità orientata verso un criterio di competenza o di cassa, poiché la “doppia rappresentazione” contabile (per cassa e per competenza) richiesta dalla normativa (art. 4 D.I. 129/2018), oltre che essere inefficiente in termini di utilizzo delle ore del personale addetto ai servizi amministrativi, rischia di creare confusione ai fruitori del bilancio.

Bibliografia

G. Bottino, La gestione amministrativa e contabile delle istituzioni scolastiche, CEDAM, Padova, 2007

E. Bracci, La scuola dell’autonomia. Analisi di contesto e implicazioni Gestionali, Franco Angeli, Milano, 2006

E. Bracci, L’economia aziendale nello studio delle istituzioni scolastiche pubbliche “autonome”, Rivista di ragioneria ed economia aziendale, vol. 3-4/2006, pagg. 1-11

E. Bracci, Accounting changes and accountability in the Italian public schools, European Accounting Association Annual Congress, 2-4 Aprile 2003, Seville, Spain

E. Civetta, L’armonizzazione dei sistemi contabili, Maggioli Editore, 2014

M. Faggioli, Migliorare la scuola. Autovalutazione, valutazione e miglioramento per lo sviluppo della qualità, Junior, 2014

S. Granello, Il bilancio delle scuole, questo sconosciuto, in PROGRAMMA EDUCATION FGA WORKING PAPER, n. 2/2010, pagg. 1-21

C. Moricca, L’innovazione tecnologica nella scuola italiana. Per un’analisi critica e storica, Firenze University Press, vol. 1/2016, pagg. 177/187

A. Paletta, La scuola socialmente responsabile. Tra accountability e bilancio sociale, in: Il nuovo dirigente scolastico. Tra leadership e management, SANT'ARCANGELO DI ROMAGNA, Maggioli Editore, 2010

A. Paletta, Sistemi di programmazione e controllo per il management della scuola, «INNOVAZIONE EDUCATIVA», 2007

F. Ranalli, Il bilancio di esercizio. Il modello del reddito realizzato, Aracne Editrice, 2003

www.contabilita-pubblica.it www.contabilita-pubblica.it

Roma, 15 maggio 2019

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[1] Anche, infatti, se si tratta di aziende non profit, devono comunque essere gestite con il criterio dell’economicità, cioè della capacità di perdurare nel tempo con le risorse proprie, facendo in modo che i ricavi siano per lo meno uguali ai costi.

[2] E questo rappresenta un chiaro riferimento al principio di competenza al pari di ratei e risconti nella contabilità secondo le regole del Codice Civile e ai principi contabili OIC.

[3] I dati sono presi dalla sezione Dati e statistiche del sito www.miur.gov.it

[4] Per fatti di esterna gestione si intendono quegli accadimenti nascenti da rapporti tra l’istituzione scolastica e soggetti terzi di cui normalmente tengono traccia i sistemi di contabilità generale.

[5] Precedentemente, stando a quanto affermato nel working paper S. Granello, Il bilancio delle scuole, questo sconosciuto, in PROGRAMMA EDUCATION FGA WORKING PAPER, n. 2/2010, pag. 5, nel bilancio delle scuole non venivano inclusi i costi del personale