Brevi NOTE sul DEMANIO MARITTIMO E SULLE PROCEDURE DI INFORMATIZZAZIONE
di
Giuseppe Girone - Direzione Centrale Affari Legali ANAS

Nell’ambito dei beni demaniali quello marittimo, che è costituito dal complesso dei beni indispensabili ai pubblici usi del mare, si caratterizza per essere un demanio necessario dello Stato, naturale o artificiale. La individuazione del demanio marittimo si deve all'art. 822, 1° comma del cod. civ ed all'art. 28 del cod. nav.

La prima norma enumera il lido del mare, la spiaggia, le rade, ed infine i porti, beni di fondamentale importanza per la navigazione, dunque per l'economia nazionale, beni di demanio artificiale costruito spesso sul tracciato di preesistenti rade e bacini.

La legislazione in materia portuale classifica i porti in due categorie, la prima per i porti militari e la seconda per quelli di rilevanza economica, ed in tre classi di rilevanza economica, internazionale, nazionale e regionale-interregionale.

Nell'assetto organizzativo del Demanio Marittimo si distinguono oggi, accanto alle tradizionali Autorità marittime, il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, i direttori marittimi, i capi di compartimento e di circondario, le Organizzazioni portuali, le Autorità portuali.

Le diciotto Autorità portuali, il numero è in incremento, che operano sotto la vigilanza ministeriale sono costituite dal presidente, dal comitato portuale, dal segretario generale e dal collegio dei revisori dei conti. Il presidente è nominato dal Ministro delle Infrastrutture e dei trasporti previa intesa con la Regione interessata ed ha la responsabilità del raggiungimento dei risultati della gestione economica del porto mediante piani operativi e interventi puntuali. Concessioni per i servizi portuali e atti di gestione del patrimonio, in regime tendenzialmente privatistico e con finalità prettamente economiche, pur nel rispetto delle esigenze di servizio pubblico, caratterizzano l'attività della nuova Autorità, che gestiscono anche i piani portuali assumendo compiti regolativi del territorio che rivestono notevole importanza.

Secondo l'art. 28 cod. nav, fanno parte del demanio marittimo le lagune, le foci marittime dei fiumi, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno durante una parte dell'anno comunicano con il mare senza un rilevante apporto di lavoro dell'uomo ed infine i "canali utilizzabili ad uso pubblico marittimo".

L'art. 29 cod. nav. disciplina le pertinenze demaniali marittime identificandole nelle opere ubicate «entro i limiti del demanio marittimo e del mare territoriale», come i fari e le boe. Elemento comune ad ognuno dei beni enumerati è l'idoneità ai pubblici usi del mare. È proprio a quest'ultimo concetto che si rifà la giurisprudenza per giudicare delle controversie sorte in ordine a provvedimenti di delimitazione del demanio marittimo con efficacia costitutiva emessi dal Capitano di porto, organo semi-militare, titolare dell'ufficio di Capitaneria la cui circoscrizione territoriale copre, nella sua articolazione, tutto il territorio peninsulare e insulare.

Nei rapporti con i proprietari privati, invece, il Capo del compartimento marittimo, anzitutto istituisce un formale contraddittorio.

L'art. 32, infatti, configura un procedimento giustiziale che in difetto di accordo tra le parti perviene alla pronuncia definitiva del Ministro specificamente competente per il demanio marittimo. Nel caso poi di un seguito della controversia giurisdizionale soltanto il Ministro delle finanze rappresenterà lo Stato.

Posta di fronte a casi dalla soluzione assai ardua la giurisprudenza ha articolato tre criteri di riconoscimento della demanialità marittima: che l'area controversa sia normalmente inondata nel corso di mareggiate ordinarie; che, in mancanza di ciò, essa sia stata in antico sommersa e sia attualmente utilizzabile per gli usi pubblici del mare; che, comunque, il bene sia necessariamente adibito ad usi attinenti alla navigazione, alla pesca, compresa quella da terra, o alla balneazione, anche solo allo stato potenziale.

Se l'ampiezza della casistica giurisprudenziale di riconoscimenti della demanialità marittima venga posta in relazione alla corrispondente prudenza con la quale per solito viene ammessa la c.d. sdemanializzazione tacita di tutti i beni pubblici può concludersi che l'atteggiamento del giudice è pressoché costantemente orientato nel senso di una tutela rigorosa della proprietà pubblica, anche nei confronti dell'Amministrazione che spesso non si mostra in grado di operare efficacemente in tal senso.

Con particolare riferimento alla tutela dei pubblici usi del mare, tra i quali la balneazione, si registrano sempre più di frequente negli ultimi anni interventi repressivi della giurisdizione penale: e spesso il processo penale è la sede di un dibattito che riguarda soltanto marginalmente il caso di specie, involgendo soprattutto aspetti critici dell'amministrazione demaniale.

Infine un accenno va dedicato al mare territoriale, cosa che - ex art. 810 cod. civ. - può formare oggetto di diritti. Infatti in “zone" del mare territoriale possono essere accordate concessioni temporanee di beni "demaniali" secondo l'art. 36 cod. nav., ad es. di diritti esclusivi di pesca, dei diritti c.d. perpetui acquistati dai privati in tempi risalenti, la concessione e la sorveglianza sulla attività di produzione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi liquidi e gassosi nel mare territoriale e nella piattaforma continentale.

Secondo l'art. 7 della Convenzione di Ginevra del 1958 il mare territoriale è individuato nel limite di dodici miglia, allorché la misurazione relativa sia effettuata dalla "linea costiera segnata dalla bassa marea", ovvero dalle linee rette che delimitano il c.d. mare territoriale interno (art. 2, 2° comma, cod. nav.). Senonché l'equivalenza tra potere concessorio ed ordinatore degli usi privati da una parte e proprietà pubblica dall'altra si è ben presto rivelata insostenibile, a misura che aumentava la necessità del controllo pubblico delle attività private di uso del territorio.

D'altra parte, né il codice civile né il codice navale annoverano il mare territoriale tra i beni del demanio marittimo, mentre l'art. 2 cod. nav. individua i confini del mare territoriale italiano definendolo soggetto alla sovranità dello Stato. Ma se né il mare territoriale né la piattaforma continentale possono definirsi beni demaniali essi sono tuttavia soggetti come res communes di particolare rilievo sociale alla potestà dell'autorità marittima. Questa la esercita per garantire integrità e permanenza dell'utilizzazione come dominio eminente dello Stato.

*L’informatizzazione del Demanio marittimo è stata avviata nel 1993 con la realizzazione del Sistema Informativo Demanio marittimo (S.I.D.) ed è attualmente in fase di completamento. La finalità del Sistema è di permettere un’efficace gestione dei beni del demanio marittimo attraverso la puntuale identificazione e conoscenza dell’uso reale, disponendo, per l’intero territorio nazionale, di una cartografia catastale aggiornata.

La banca dati è stata creata, secondo le indicazioni fornite dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, attraverso una capillare raccolta di copie “validate”, con appositi verbali sottoscritti dalle Autorità competenti, di tutti gli atti ufficiali utilizzati per il controllo e la gestione del tratto di competenza demaniale di tutte le Capitanerie di Porto d’Italia. La ricerca dei documenti è stata effettuata tra mille difficoltà logistiche e ambientali. In molti casi gli operatori, autorizzati dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, dislocati sul territorio in modo capillare, si sono trovati davanti a realtà molto complesse. Negli archivi c’erano provvedimenti risalenti ad inizio secolo e sono immaginabili le difficoltà che sono state incontrate per ricavare le copie degli atti da inserire nella banca dati (esperienza personale diretta).

L’area di intervento ha interessato la zona demaniale marittima e la relativa fascia di rispetto dell’intero territorio nazionale per uno sviluppo di ca. 7.500 km di costa.

Il Sistema, per tutti gli aspetti di natura catastale fa riferimento alle decisioni assunte dal Gruppo Operativo di Lavoro costituito dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, dall’Agenzia del Territorio e dall’Agenzia del Demanio ed è stato sviluppato secondo le indicazioni del Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione ex AIPA ed è costantemente monitorato secondo la normativa prevista dal D.Lgs. 39/93.

La dimensione territoriale, la capillarità delle informazioni e la qualità dei dati, inserite nella banca dati del S.I.D. possono costituire lo strumento di riferimento per la gestione del demanio marittimo, di interesse per larghi settori della Pubblica Amministrazione centrale e locale.

Le basi di dati relative all’Italia peninsulare, Regione Siciliana ed Autorità portuali escluse, sono in uso da oltre 7 anni presso 40 Capitanerie di porto e presso la sede del Ministero. Al momento, si sta completando l’estensione alle aree di cui sopra insieme con lo sviluppo degli applicativi software per la conduzione a regime del Sistema. La progressiva messa in esercizio dello stesso, già avviata, si svilupperà parallelamente al rilascio del software.

La realizzazione del S.I.D. si è intersecata con la recente evoluzione normativa (D.Lgs. 112/98) relativa al Pubblico Demanio Marittimo, la quale ha significativamente mutato l’assetto istituzionale, coinvolgendo altre pubbliche amministrazioni nella sua gestione. Il citato decreto legislativo mantiene allo Stato le funzioni relative al Sistema la cui gestione sarà regolata mediante Protocolli di Intesa con le Regioni ai sensi dell’art. 6 del D.Lgs. 281/97. Fermo restando il rispetto dell’autonomia delle singole amministrazioni, il S.I.D., con riferimento all’iter connesso con il rilascio/rinnovo di concessioni, prevede l’acquisizione di tutti i dati delle fasi essenziali dei procedimenti amministrativi:

-         domanda;

-         rilascio del relativo provvedimento;

-         gestione del profilo economico;

-         chiusura della pratica.

Considerata la “convergenza” di competenze sullo stesso ambito territoriale da parte di diversi soggetti (Capitanerie di porto, Autorità portuali, Regioni e Comuni), il S.I.D. rappresenta un adeguato strumento informatico per la gestione e il controllo dei beni del demanio marittimo, al fine anche di consentire la generazione omogenea e controllata dei dati di aggiornamento.

Il Sistema, inoltre, si propone di fornire anche ai cittadini adeguati servizi quali la possibilità di visualizzare via Internet dati geometrici ed amministrativi. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sulla base di questo quadro di riferimento, ha adottato un’architettura hardware e software che concentra tutte le funzioni di elaborazione e di aggiornamento presso il Centro Operativo Nazionale, assegnando ai Centri Operativi Locali le funzioni di consultazione delle informazioni ed inoltro dei dati di aggiornamento amministrativi.

*Informazioni pubblicate sul Sito del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti.