IN TEMA DI BILANCIO DELL’AMMINISTRAZIONE DEGLI ARCHIVI NOTARILI

In tema di bilancio dell’amministrazione degli Archivi notarili

di Daniela Cimmino

Sommario: 1. Linee generali del sistema; - 2. Autonomia finanziaria e amministrativa; 3. - Il bilancio; 4. – Responsabilità contabile; 5. - Sviluppi della normativa di settore nell’attualità.

1. Linee generali del sistema

A termini dell’art. 81 Cost. le Camere approvano annualmente i bilanci ed il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

In disparte ogni considerazione circa l’impiego della locuzione “bilanci” in luogo di “bilancio”, che, secondo tesi prevalente pare attribuibile ad una svista del Costituente[1] giova soffermare l’attenzione sulla portata di tale disposizione, di cui costituiscono corollari i canoni dell’integrità, universalità ed unità ai sensi dell’art. 5 legge n. 468 del 1978.

In sostanza, la norma costituzionale, attraverso il richiamo ai suindicati documenti contabili fa riferimento alle fasi di sviluppo della complessa attività che vede coinvolti nelle rispettive competenze l’esecutivo ed il Parlamento.

In particolare, l’esame del bilancio viene svolto dalle Camere ex ante per confluire nella approvazione, cui segue la promulgazione quale solenne attestazione della conformità dell’atto al sistema. Alla formazione del bilancio parlamentare fa seguito la definizione dei capitoli ai fini del riparto delle risorse finanziarie e dell’assegnazione da parte dei Ministri delle stesse ai dirigenti responsabili della gestione.

Il rendiconto, invece, quale documento realizzato a consuntivo ed espressivo dei risultati della gestione è sottoposto ad esame postumo del Parlamento, che segue il giudizio di parificazione espresso dalla Corte dei Conti, definita longa manus delle Camere, in quanto riferisce al Parlamento sulla gestione dei conti pubblici[2]. Infatti, le Sezioni Unite allegano alla decisione sul rendiconto generale una relazione nella quale si evidenzia l’andamento della gestione ed i risultati conseguiti[3].

2. Autonomia finanziaria e amministrativa

Ai sensi dell’art. 1 legge n. 629 del 1952 l’amministrazione degli Archivi notarili opera, sul piano gerarchico ed amministrativo, alle dipendenze del Ministero della giustizia, pur avendo ordinamento e gestione finanziaria separati.

Rebus sic stantibus emerge una duplice caratterizzazione di tale amministrazione, che se da un canto non è sottratta, per voluntas legis, ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministro, organo politico, dall’altro presenta i caratteri tipici delle amministrazioni autonome[4], rilevando, quali indici significativi, la percezione di proventi propri mediante la riscossione di tasse per i servizi resi e la presenza di uno specifico patrimonio, mobiliare ed immobiliare, entrambi finalizzati all’espletamento delle funzioni cui è preposta, la redazione di un bilancio preventivo, allegato al documento del Ministero, un conto consuntivo ed autonomi organi tra i quali il Direttore dell’Ufficio centrale degli archivi notarili ed il Consiglio di Amministrazione, con compiti in materia di risorse umane, organizzazione degli uffici, nonché in tema di bilancio ed in materia contrattuale.

Del resto, come è stato autorevolmente rilevato,[5] trattasi di amministrazione autonoma del Ministero ed i confini di tale autonomia possono rinvenirsi nell’articolata trama normativa che compone lo specifico ordinamento.

In definitiva, tale condizione si estrinseca dal p.d.v. finanziario e amministrativo in attività funzionali alla realizzazione degli scopi gestionali ed organizzativi dell’istituzione.

Altro aspetto di interesse è rappresentato dalla presenza di organi ispettivi con attribuzioni diverse rispetto a quelli presenti al Ministero[6]. Al riguardo, viene in rilievo la figura del conservatore, titolare di una molteplicità di funzioni, ex multis quella ispettiva, di particolare pregnanza in vista del corretto svolgimento della funzione notarile.

Sul tema della natura giuridica degli Archivi notarili si è espresso a più riprese il Supremo Consesso di giustizia amministrativa che, pur riconoscendo e facendo discendere l’autonomia finanziaria dalla percezione di risorse derivanti dall’espletamento delle attività cui è preordinata l’ amministrazione, ha confermato l’assenza di personalità giuridica, non risultando alcuna previsione normativa in tal senso. Com’è noto infatti, l’art. 97 Cost. pone riserva di legge alla creazione delle persone giuridiche di diritto pubblico[7].

Per incidens, si evidenzia che gli organi dello Stato, ciascuno dotato di propria identità connessa ai diversi settori di competenza, sono di norma privi di personalità giuridica, tanto ciò vero che lo Stato è persona giuridica contenente una pluralità di articolazioni centrali sprovviste di personalità giuridica rappresentate dai Ministeri, la cui attività è direttamente riferibile allo Stato persona[8].

3. Il Bilancio

L’autonomia dell’amministrazione degli archivi notarili può qualificarsi oltrechè finanziaria, anche di gestione, contabile e di bilancio, provvedendo l’organo ad amministrare direttamente i propri beni ed attività, disponendo di contabilità separata ed essendo i dati dell’autonomia finanziaria e di gestione inseriti in un documento contabile distinto da quello del Ministero[9].

La disciplina di riferimento si rinviene nel regolamento dei servizi contabili degli archivi notarili di cui al R.D. 6 maggio 1929 n. 970.

In particolare, ai sensi dell’art. 10, la materia del bilancio è rappresentata dalle riscossioni e dai pagamenti dell’esercizio. Dal che si evince, come è stato autorevolmente rilevato[10], la redazione del bilancio in termini di cassa e non anche di competenza, come avviene invece per il bilancio dello Stato.

Inoltre, il richiamo della norma alle operazioni relative all’esercizio parrebbe escludere, per esempio, l’approvazione di un contratto comportante spesa in conto capitale in mancanza di disponibilità nell’esercizio corrente, quand’anche il pagamento dovesse avvenire nel successivo anno finanziario[11].

Individuata la normativa specifica afferente il sistema contabile degli archivi notarili occorre precisare che essa si ispira sostanzialmente ai canoni della contabilità generale dello Stato.

Difatti, il bilancio degli archivi è ripartito in unità previsionali di base, ove è indicata la totalità delle risorse finanziarie affidate alla gestione dell’ufficio centrale degli archivi notarili, unico C.R.A.

Il progetto di bilancio, redatto da tale articolazione entro il mese di aprile, viene inviato all’ufficio centrale del bilancio, sottoposto al Consiglio di amministrazione ai fini dell’approvazione e indi trasmesso al Ministero dell’economia e delle finanze per la presentazione al Parlamento in allegato al bilancio del Dicastero.

A seguito della pubblicazione su Gazzetta Ufficiale della legge di approvazione del bilancio e del decreto del M.E.F. di ripartizione delle unità previsionali di spesa modulati in articoli[12], il direttore dell’ufficio centrale emana provvedimenti di delega, vistati dall’ufficio centrale del bilancio e destinati ai capi degli archivi per l’effettuazione delle spese mediante ordinativi.

In effetti, in vista della distribuzione delle risorse tra gli articoli i capi degli archivi devono programmare le spese previste nel corso dell’esercizio finanziario.

Al termine dell’esercizio, dal confronto tra previsioni effettuate e risultati conseguiti emersi in sede di rendiconto è dato valutare il livello degli obiettivi raggiunti ai fini della più ampia realizzazione del buon andamento di cui all’art. 97 Cost.

4. La responsabilità contabile

Dalla lettura in chiave ermeneutica del combinato disposto di cui agli artt. 28, 97 e 98 della Carta Costituzionale, normativa fondamentale di riferimento, emerge che i pubblici impiegati prestano il proprio servizio nell’ interesse esclusivo della Nazione ed operano nell’ambito di uffici pubblici organizzati in base a disposizioni di legge, poste a presidio dell’endiadi buon andamento ed imparzialità. Tali garanzie rilevano vuoi sul piano oggettivo, quindi con riguardo all’amministrazione quale ente erogatore del servizio, vuoi sul versante soggettivo cioè della pubblica funzione espletata dall’impiegato.

In particolare, il secondo comma dell’art. 97 dispone che l’ordinamento degli uffici determina gli ambiti di competenza, le attribuzioni, nonché le responsabilità proprie dei funzionari.

Tale proposizione normativa risulta correlata all’art. 28 in virtù del quale i funzionari ed i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici in generale, sono investiti di responsabilità diretta, secondo le leggi penali, civili ed amministrative degli atti posti in essere in violazione di diritti. In tali ipotesi la responsabilità civile ha una vis espansiva, in quanto si estende allo Stato ed agli enti pubblici.

Con specifico riferimento al tema che ne occupa, la dinamica delle riscossioni e dei pagamenti comporta espletamento di attività contabile da parte dei più alti funzionari degli archivi notarili, cui spetta dimostrare le risultanze gestionali conseguite mediante due strumenti di verifica: il conto amministrativo ed il conto giudiziale.

Il primo rappresenta una forma di controllo essenzialmente endogeno, cioè operato dalla stessa amministrazione di cui fanno parte i dipendenti.

Il secondo determina una verifica in parte eterogenea, in quanto compiuta da organo estraneo all’amministrazione, al fine di accertare eventuali responsabilità patrimoniali dell’agente.

Infatti, dopo il controllo del conto giudiziale da parte dell’Ufficio centrale del bilancio e la sua presentazione al vaglio del direttore dell’Ufficio centrale degli archivi notarili, il conto viene sottoposto al giudizio della Corte dei Conti.

Il tema del controllo risulta strettamente connesso a quello della responsabilità amministrativa conseguente alla trasgressione di doveri nei confronti dell’amministrazione.

Tale species di responsabilità, sul versante contabile, consiste nella responsabilità patrimoniale del funzionario che, a titolo di dolo o colpa grave, non abbia osservato obblighi di servizio ed abbia, in conseguenza di ciò, provocato alla pubblica amministrazione danno erariale per ciò stesso risarcibile[13].

Com’ è evidente, sul punto rileva il nesso di causalità tra comportamento commissivo o omissivo ed evento dannoso.

Più specificatamente, la responsabilità contabile fa capo a quanti gestiscono denaro o altri valori pubblici. Trattasi dei cd. agenti contabili, incaricati della riscossione delle entrate e dell’esecuzione dei pagamenti, tenuti alla resa del conto della gestione e sottoposti alla giurisdizione del giudice contabile.

In estrema sintesi è dato distinguere un duplice giudizio che interessa i funzionari in parola: il giudizio di conto, inteso a dichiarare la regolarità delle operazioni eseguite ed il giudizio di responsabilità, azionato in caso di danno o di ammanco[14].

5. Sviluppi della normativa di settore nell’attualità

Particolare pregnanza assume la L. 28-11-2005 n. 246, riguardante la semplificazione ed il riassetto normativo per l'anno 2005”[15].

In particolare l’art. 7 rubricato “riassetto normativo in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili” detta criteri e principi direttivi intesi ad adeguare la disciplina in vigore alle più recenti previsioni normative che hanno innovato il diritto amministrativo.

Tra i molteplici criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante si richiamano quelli concernenti le seguenti materie: la “redazione di atti pubblici e di scritture private autenticate, anche in lingua straniera o con l'intervento di soggetti privi dell'udito, muti o sordomuti”; la “nullità per vizi di forma e sostituzione delle nullità, salvo che sussistano esigenze di tutela di interessi primari, con sanzioni disciplinari a carico del notaio, graduate secondo la gravità dell'infrazione”; la “custodia degli atti e rilascio di copie, estratti e certificati”; l’ “aggiornamento e coordinamento normativo degli ordinamenti del consiglio nazionale del notariato, dei distretti notarili, dei consigli distrettuali e degli archivi notarili”; il “ricorso generalizzato ai sistemi ed alle procedure informatiche, assicurando in ogni caso la certezza, sicurezza e correttezza dello svolgimento della funzione notarile, e attribuzione al notaio della facoltà di provvedere, mediante propria certificazione, a rettificare inequivocabili errori di trascrizione di dati preesistenti alla redazione dell'atto, fatti salvi i diritti dei terzi”; la “previsione che i controlli sugli atti notarili, compresi quelli stabiliti dal codice civile, da effettuare in sede di deposito per l'esecuzione di qualsiasi forma di pubblicità civile e commerciale, abbiano per oggetto solo la regolarità formale degli atti”; la “revisione dell'ordinamento disciplinare”, mediante, per esempio, attribuzione del potere di iniziativa al procuratore della Repubblica della sede del notaio, al consiglio notarile e, relativamente alle infrazioni rilevate, al conservatore dell'archivio notarile.

In effetti, l’iniziativa risponde all’esigenza di innovare la normativa di settore alla luce della intentio legis espressa in ambito generale con la riforma avviata nel ’90.

La nota legge sul procedimento ha introdotto il richiamo ai criteri di economicità, efficacia e pubblicità, che oggi si accompagnano al principio di trasparenza, recato dalla recente novella operata dalla l. 15/2005, in conformità ad un ideale di amministrazione il più possibile garantista.

In proposito, può affermarsi che l’introduzione dei valori di economicità ed efficacia, quali criteri giuridicamente rilevanti, non più riferibili esclusivamente alla scienza economica e dell’amministrazione, ha fornito una nuova lettura al canone costituzionale del buon andamento.

La ratio ispiratrice dell’orientamento innovatore in itinere risiede nelle esigenze di garanzia del cittadino, presidiate da vari istituti, tra cui: la comunicazione dell’avvio del procedimento e dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, la partecipazione, l’accesso agli atti.

Con particolare riferimento ai risultati dell’azione amministrativa, l’art. 3 bis della nuova legge sul procedimento costituisce chiara espressione di una scelta normativa mirata a salvaguardare e potenziare l’efficienza dell’attività espletata dalla p.a., mediante l’incentivazione dell’uso della telematica, non solo nei rapporti tra le articolazioni interne alla stessa amministrazione, in vista di una maggiore celerità nel compimento dei numerosi passaggi procedimentali, ma altresì tra uffici delle diverse amministrazioni coinvolte nel procedimento, nonché negli oramai frequenti contatti che intercorrono tra queste ed i privati in virtù dell’istituto della partecipazione.

In effetti, tale proposizione normativa si pone oggi quale ulteriore parametro di riferimento, non solo nella prospettiva della semplificazione, ma altresì ai fini del divieto di aggravamento del procedimento, esplicitato al comma 2 del primo articolo della legge suindicata, che va letto alla luce della nuova disciplina apprestata dal legislatore in tema di informatizzazione della p.a.

Il “quadro” prospettato dal Costituente viene oggi arricchito dal legislatore alla luce delle nuove esigenze dettate dall’attuale contesto sociale, sicchè la vigente normativa costituisce espressione di un graduale processo evolutivo, la cui consistenza è tale da richiedere una maturazione culturale, idonea a sovvertire l’assetto preesistente, ponendo in discussione metodologie e prassi radicatesi nel tempo.

Ora, lo svolgimento dell’azione amministrativa mediante impiego della più avanzata tecnologia informatica si presenta utile a soddisfare esigenze di semplificazione ed economia procedimentale, nella direzione di un’amministrazione più “a contatto” con il cittadino, in coerenza con le direttive comunitarie e le riforme costituzionali che hanno di recente attuato il decentramento delle funzioni nel rispetto del principio di sussidiarietà.

In effetti, con l’adozione del "Codice dell'amministrazione digitale" di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 si è inteso incentivare l’uso delle tecnologie per favorire la partecipazione dei cittadini al processo democratico e per agevolare l’esercizio dei diritti civili e politici.

Lo snellimento e l’ accelerazione delle procedure può essere utilmente conseguito per il tramite della c.d. decartolarizzazione dell’attività amministrativa, attuata mediante la creazione e veicolazione di atti in forma elettronica, che, nell’agevolare le operazioni di ricerca e di reperimento dati, determinano conseguentemente risparmi di spesa e considerevoli vantaggi in termini di tempistica procedimentale.

In particolare, l’art. 4, rubricato “partecipazione al procedimento informatico”, sancisce che gli istituti della partecipazione e del diritto di accesso ai documenti sono esercitabili attraverso l’uso delle tecnologie dell’informazione, in attuazione del disposto di cui agli artt. 59 e 60 del d.P.R. n. 445/2000.

L’art. 3 fa espresso riferimento al diritto dei cittadini e delle imprese ad ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le p.a., che hanno l’obbligo di procedere alla riorganizzazione dei servizi, onde garantire un crescente grado di soddisfazione dell’utenza.

A tale scopo ogni anno le amministrazioni centrali inviano una relazione al Ministro delegato per la funzione pubblica e al Ministro per l’innovazione e le tecnologie.

Inoltre l’art. 12 del codice, contenente norme generali per l’uso delle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni nell’azione amministrativa, dispone che lo Stato promuove la realizzazione e l’utilizzo delle reti telematiche, strumenti di interazione tra le pubbliche amministrazioni ed i privati.

In effetti, il codice dell’amministrazione digitale rappresenta la chiave di volta della riforma della p.a. nell’ottica dell’informatizzazione del procedimento.

[1] C. Manacorda, Contabilità pubblica, Torino, 2005, p. 68

[2] Sfrecola, La Corte dei Conti, in Appunti per un manuale di diritto pubblico dell’economia, a cura d Jaricci, 1996, ed. Kappa, p. 300

[4] Ebner, Gli Archivi notarili, Casa editrice Stamperia Nazionale, 1999, p. 63

[9]In tema di organi autonomi v. V. Ragonesi, Guida al diritto amministrativo, 2004, p. 30 s.

[11] In tale direzione si è orientata la Corte dei Conti con rilievo n. 323 del 19 dicembre 1987, che ha rifiutato la registrazione di un provvedimento in mancanza di totale disponibilità finanziaria, nonostante la spesa si sarebbe dovuta effettuare in gran parte nel successivo esercizio. V. Ebner, op.cit. p. 500.

[12] Tale è la denominazione dell’unità elementare del bilancio nel settore.

[13] Per approfondimenti in ordine ai rapporti dell’illecito amministrativo-contabile con la disciplina penalistica, sul tema della pregiudizialità penale e più in generale dell’efficacia sugli altri giudizi del giudicato penale: v. G.Bencivenga, Talune considerazioni critiche in tema di rapporti tra giudizio penale e giudizio contabile, in La giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica (Atti dell’incontro-dibattito presso la Corte dei Conti dell’11 giugno 1993), a cura di F. Garri, Nuova editrice Spada, p. 269 ss.

[14] In tema di rapporti tra processo penale e giudizio di responsabilità davanti alla Corte dei Conti v. G. Bencivenga, Costituzione di parte civile della P.A. nel processo penale ed azione di responsabilità avanti alla Corte dei conti, in Amministrazione e contabilità, Roma, 1996, p. 130 ss.

[15] pubblicata nella G.U. 1 dicembre 2005, n. 280.