NOTE SULLA “DIGITALIZZAZIONE” DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

di Maria Rosa Riso

Funzionario dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

La digitalizazzione della Pubblica Amministrazione è un processo di trasformazione che ha riguardato, con tempi e modalità diverse, quasi tutte le strutture pubbliche del Paese.

Tale processo consente di cambiare radicalmente il modo di operare della Pubblica Amministrazione, sia nelle strutture che nel dialogo con i cittadini, contribuendo in tal modo alla crescita del Paese.

Con il passaggio dalla old-economy alla new-economy sono cambiate le modalità di generazione di valore per i cittadini-clienti e le modalità di relazione con la Pubblica Amministrazione in quanto, con la continua innovazione tecnologica trasversale e persuasiva, si è in grado di apportare cambiamenti radicali nel modo di concepire il business, nel modo di gestire i processi, nei modi di operare delle persone e nella cultura di una organizzazione.

L’imprinting, sempre più moderno e tecnologico, delle modalità di comunicazione ed erogazione dei servizi della Pubblica Amministrazione sta favorendo il passaggio ad una concezione di cittadino e di impresa intesi come clienti da soddisfare, non solo in termini di esigenze, ma anche di aspettative.

Il marketing della new-economy conduce quindi a pensare ai clienti come singoli individui da attrarre e fidelizzare attraverso servizi personalizzati ed alla gestione di relazioni su canali bidirezionali anziché comunicazioni unidirezionali. E’ necessario quindi adeguare i servizi alle preferenze del cliente rendendolo parte attiva del rapporto e non più semplice fruitore di servizi.

L’avvento delle tecnologie della new-economy, in particolare di Internet, ha facilitato le interrelazioni tra organismi ed utenti rendendo nulle le distanze e risolvendo le problematiche che prima determinavano lentezza dei procedimenti.

Tale processo di trasformazione dell’amministrazione pubblica, che la vede ora orientata al servizio e al cliente, è iniziato alla fine degli anni ’70 quando si sono registrati i primi approcci verso i sistemi informativi.

Con il decreto legislativo n. 39 del 1993 all’art. 4 è stata istituita l’Autorità Informatica per la Pubblica Amministrazione (AIPA) con compiti di documentazione, monitoraggio, rilevazione, coordinamento e verifica dei risultati conseguenti all’impiego delle tecnologie informatiche.

Nel luglio 2003 l’AIPA è stata sostituita dal CNIPA ( Centro Nazionale per l’Informatica della Pubblica Amministrazione) istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. La funzione innovativa attribuita al CNIPA consiste nell’attuazione concreta delle politiche di e-government deliberate dal Governo ed affidate al Ministro dell’Innovazione e Tecnologie. In particolare il CNIPA svolge una serie di attività direttamente destinate alle pubbliche amministrazioni ed a razionalizzare le scelte politiche sotto il profilo tecnico-economico.

Il processo di informatizzazione e di semplificazione della Pubblica Amministrazione raggiunge l’efficienza operativa con il piano d’azione dell’e-government presentato dal Ministro Bassanini nel giugno del 2000 al Consiglio dei Ministri.

Con l’e-government si intende dare attuazione ad una strategia di semplificazione, di efficienza, integrità e sicurezza dei dati, di governo dei processi, di ricorso a partner tecnologici e di canali di comunicazione diversificati, in definitiva servizi migliori per i cittadini.

La presenza del tema dell’e-government nei programmi politici rappresenta un elemento di stimolo e di sostegno alla concreta attuazione dei piani di innovazione tecnologica e si traduce, nei fatti, in un’attenzione costante ai risultati e in priorità d’intervento che pongono l’e-government in cima all’agenda dell’attività dell’amministrazione.

Il miglioramento del processo d’innovazione tecnologica della Pubblica Amministrazione è dato dalla connessione in rete, attraverso la rete virtuale, realizzato con un accordo di interconnessione tra providers. Interconnettere le varie reti esistenti risponde all’esigenza di garantire l’omogeneità di informazioni su tutto il territorio nazionale. Inoltre tale interconnessione costituisce una base fondamentale del federalismo digitale perché il decentramento ha bisogno di un canale continuo di comunicazione tra le amministrazioni locali e i soggetti concessionari, pubblici o privati, incaricati di erogare servizi pubblici, coniugando autonomia ed efficienza.

La necessità di sostenere tale trasformazione della PA, conferendo certezza e validità giuridica ai nuovi strumenti digitali, è il motivo per cui nasce il Codice dell’Amministrazione Digitale ( decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82).

Gli obiettivi primari dell’azione normativa che hanno portato alla stesura ed approvazione del Codice sono riassumibili nel graduare la rilevanza giuridica e l’efficacia probatoria delle firme elettroniche, nel garantire la più ampia disponibilità dei servizi telematici resi dalle Pubbliche Amministrazioni, nell’ attribuire al dato e al documento informatico i caratteri della “primarietà” e “originalità” , infine nel realizzare il coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti ed adeguare la normativa alle disposizioni comunitarie.

Oltre a rappresentare un vero e proprio riassetto della materia, il codice costituisce un prezioso strumento per realizzare una svolta nel processo di digitalizzazione dell’attività delle Pubbliche Amministrazioni e di realizzazione dei servizi di e-government.

Il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) risulta essere la norma di attuazione di una delle deleghe di riassetto normativo contenute nella legge 29 luglio 2003, n. 229 ( legge di semplificazione 2001 ).

In sostanza il codice ha ordinato e riunito norme nuove e già esistenti, ha creato il quadro legislativo necessario per dare validità giuridica alle innovazioni. Siamo di fronte alla nascita di una legislazione specifica in materia di diritto amministrativo e nuove tecnologie, una legislazione che, peraltro, viene alla luce con una serie di norme cardine, programmatiche e di principio, che costituiscono e costituiranno le fondamenta di ogni modifica o innovazione. Fondamenta, peraltro, che da un lato trovano ispirazione nei più generali principi di democrazia e partecipazione della nostra Repubblica, e dall’altro acquisiscono dignità di strumenti primari per il perseguimento degli obiettivi della PA: efficacia, efficienza, economicità, trasparenza e semplificazione.

Sostanzialmente due sono le novità che emergono dalla lettura del CAD. In primo luogo il codice riconosce una nuova categoria di diritti garantendo una partecipazione più consapevole del cittadino alla vita pubblica, cittadini ed imprese conquistano i diritti di accesso a tutti gli atti che li riguardano ed il diritto di partecipazione ai procedimenti amministrativi che coinvolgono i loro interessi, entrambi esercitabili attraverso le tecnologie informatiche e telematiche. In secondo luogo le amministrazioni pubbliche hanno il dovere di organizzarsi per digitalizzare atti e procedimenti rendendo trasparente e disponibile agli interessati l’intera documentazione. In caso di inerzia o di inottemperanza da parte dell’amministrazione pubblica, intesa in senso lato, i diritti dei cittadini e delle imprese potranno essere attivati anche di fronte al giudice.

Il codice precisa, definisce e rende effettivamente esercitabili nuovi diritti.

La disposizione che più di tutte manifesta l’intento programmatico e informatore di questo nuovo codice è senza dubbio l’art. 3, che statuisce: I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente codice.

L’art. 12 chiude il cerchio, riconducendo ed inglobando tale nuovo diritto nell’alveo delle finalità tradizionali dell’agire pubblico: le pubbliche amministrazioni nell’organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione.

Altre norme di rilievo sono gli articoli 4 e 5. L’art. 4 ha il merito, per la prima volta nel nostro ordinamento, di parlare di “procedimento amministrativo informatico” da attuare al fine di un’effettiva partecipazione del privato, sia esso cittadino o impresa. Tale articolo recita: la partecipazione al procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi sono esercitabili mediante l’uso delle tecnologie, dell’informazione e della comunicazione secondo quanto disposto dagli articoli 59 e 60 del Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

Conseguenze dell’art. 5 sono un incremento della sicurezza ed un decremento dei tempi morti creati dalle attese negli istituti bancari o nelle filiali postali in quanto A decorrere dal 30 giugno 2007, le pubbliche amministrazioni centrali con sede nel territorio italiano consentono l’effettuazione dei pagamenti ad esse spettanti, a qualsiasi titolo dovuti, con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

I cittadini e le imprese hanno diritto a servizi pubblici di qualità (art. 7). Ciò che rende il cliente soddisfatto è la qualità del servizio reso. Se l’obiettivo è quello di rendere i propri clienti soddisfatti, il come è sicuramente attraverso il miglioramento continuo della qualità. Per poter soddisfare il cliente è necessario ascoltarlo perché solo così i suoi bisogni saranno conosciuti. E’ inoltre necessario controllare periodicamente la soddisfazione dell’utenza attraverso attività di customer satisfaction.

Rilevante è poi l’art. 57 che afferma per cittadini e imprese il diritto di trovare in rete qualsiasi tipo di modulistica, formulari, documentazioni per espletare pratiche con l’amministrazione pubblica quindi una progressiva emarginazione della documentazione cartacea: Trascorsi ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente codice, moduli o i formulari che non siano stati pubblicati sul sito non possono essere richiesti ed i relativi procedimenti possono essere conclusi anche in assenza dei suddetti moduli o formulari.

Tutti questi diritti sono garantiti dalla disponibilità di strumenti innovativi a cui il codice dona piena validità giuridica, tra questi la posta elettronica certificata (art. 6 ).

La posta elettronica certificata ( PEC ) riproduce il principio della raccomandata tradizionale adattandolo alle peculiarità tecniche dell’informatica. Anzi si può osservare che la PEC si pone come uno strumento più efficace, data la sua rapidità, della raccomandata affidata al servizio postale.

Il DPR 11 febbraio 2005, n. 68 disciplina le modalità di utilizzo della PEC non solo nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, ma anche tra privati cittadini. Nella seduta del 28 gennaio 2005 in tema di PEC sono stati posti in rilievo i due momenti fondamentali nella trasmissione dei documenti informatici: l’invio e la ricezione. “Certificare” queste fasi significa che il mittente riceve dal proprio gestore di posta una ricevuta che costituisce prova legale dell’avvenuta spedizione del messaggio e dell’eventuale allegata documentazione. Allo stesso modo, quando il messaggio perviene al destinatario, il suo gestore di posta invia al mittente la ricevuta di avvenuta consegna, con l’indicazione di data ed orario, a prescindere dall’apertura del messaggio. Insieme alla ricevuta di consegna, inoltre, il gestore del destinatario può anche inviare al mittente la copia completa del testo del messaggio.

A fare da garanti dell’avvenuta consegna dell’e-mail saranno i gestori di posta che dovranno iscriversi in un apposito elenco tenuto dal CNIPA che svolgerà funzioni di vigilanza e controllo sul rispetto delle prescrizioni previste dal regolamento. Solo i messaggi scambiati fra gestori accreditati acquisiscono valore legale quanto a data di invio e di ricezione. La richiesta di accreditamento (art. 29) deve essere presentata al CNIPA. Tale domanda si considera accolta qualora non venga comunicato all’interessato il provvedimento di diniego entro 90 giorni dalla data di presentazione della stessa. In caso di accoglimento della domanda, il CNIPA dispone l’iscrizione in un apposito elenco pubblico tenuto dal CNIPA stesso.

Attualmente quasi tutte le pubbliche amministrazioni dispongono di un proprio sito Internet, ma il codice rende obbligatorie alcune caratteristiche fondamentali, i siti devono infatti essere accessibili da tutti, anche dai disabili, reperibili, di facile uso, chiari nel linguaggio, affidabili ed omogenei tra loro.

L’amministrazione pubblica dovrà inoltre provvedere a rendere disponibili i dati in proprio possesso alle altre amministrazioni, rendendoli accessibili ai soggetti pubblici che li utilizzano per compiti istituzionali nell’ambito del sistema pubblico di connettività (SPC) permettendo in questo modo di costruire un federalismo efficiente. L’approvazione definitiva del decreto legislativo n. 42 del 28 febbraio 2005 istitutivo del SPC ha creato un’autostrada digitale che unisce tutti gli enti pubblici territoriali attraverso un sistema di infrastrutture tecnologiche che, in interconnessione digitale unificata, collega 15.000 uffici pubblici dislocati sul territorio nazionale. La realizzazione di questa infrastruttura immateriale comporterebbe un abbassamento dei costi delle telecomunicazioni e dei tempi di attuazione delle procedure amministrative, coniugando risparmio delle spesa e competitività delle imprese. Senza restringere l’ottica al territorio nazionale, lo stesso decreto legislativo ha istituito una nuova autostrada digitale, la Rete internazionale della pubblica amministrazione, per collegare in rete 500 ambasciate, consolati, Camere di commercio, istituti culturali, dislocati il centoventi Stati, consentendo ai cittadini e alle imprese italiane stabiliti all’estero di usufruire rapidamente dei servizi della pubblica amministrazione.

Con il codice la pubblica amministrazione senza carta diventa realtà. Grazie alla conservazione digitale si riducono tempi e costi di ricerca dei documenti, ma anche i costi di gestione e manutenzione archivi, i processi sono più veloci con un risparmio di costi per le amministrazioni ed enorme recupero di spazi prima occupati da ingombranti archivi cartacei.

Gli articoli 69 e 70 trattano inoltre del riuso delle tecnologie e dell’istituzione della banca dati dei programmi informatici riutilizzabili. Prima di acquisire nuove applicazioni tecnologiche è necessario verificare se vi sono soluzioni riutilizzabili che sono cedute in maniera gratuita dalle amministrazioni titolari. Il processo di riuso abbatte i costi degli investimenti in tecnologie ed aiuta anche le amministrazioni con minore capacità di spesa ad acquisire tecnologie innovative. In questo modo tutte le amministrazioni, dalle più grandi alle più piccole, potranno erogare servizi avanzati a cittadini ed imprese.

Digitalizzazione non significa solo “reingegnerizzazione dei procedimenti”. Accanto alle strutture va dunque rinnovata e alimentata la cultura informatica, anche per mezzo di lunghi e non agevoli percorsi di alfabetizzazione all’interno delle amministrazioni. Obbligo per le pubbliche amministrazioni è di prevedere nell’ambito delle attività di gestione delle risorse umane e di predisposizione dei piani formativi ex articolo 7 bis , decreto legislativo 165/2001, precise politiche di formazione informatica del personale (art. 13).

L’alfabetizzazione informatica non può riguardare solo il pubblico dipende, ma come recita l’articolo 8 lo Stato promuove iniziative volte a favorire l’alfabetizzazione informatica dei cittadini con particolare riguardo alle categorie a rischio di esclusione, anche al fine di favorire l’utilizzo dei servizi telematici delle pubbliche amministrazioni.

Con la direttiva 27 luglio 2005 il Ministro per l’Innovazione ha fornito le indicazioni per migliorare la qualità e promuovere l’utilizzo dei servizi on-line, attraverso un’attenta ed efficace rilevazione delle esigenze degli utenti.

Presso il CNIPA sarà costituito un Centro di competenza a disposizione delle amministrazioni per l’attivazione degli adempimenti di monitoraggio previsti dalla direttiva stessa. Lo stesso CNIPA supporterà le amministrazioni nell’individuare le criticità da superare per una efficace organizzazione on line dei propri servizi, nonché nel ricercare le soluzioni più idonee a risolvere eventuali problemi tecnici ed organizzativi.

A conclusione di tutto si rileva quindi che i vantaggi sono numerosi e strategici per tutte le controparti coinvolte in quanto la Pubblica Amministrazione potrà perseguire obiettivi di integrazione e controllo puntuale dei propri processi, migliori economie di scala, maggiore visibilità, migliore percezione di efficienza ed immagine più gratificante presso l’opinione pubblica; i cittadini potranno auspicare ad una riduzione dei tempi di attesa, ad una migliore trasparenza dei servizi erogati, ad un accesso facilitato agli stessi; le imprese potranno migliorare produttività e competitività grazie alla riduzione sia del costo dei servizi che delle operazioni a carico delle imprese.